Il CAD dopo il Decreto Correttivo - Parte 1: Pec e Domicilio Digitale

Di recente il Consiglio dei Ministri ha varato la bozza di decreto correttivo al CAD già da tempo annunciato e voluto da Commissario Straordinario Diego Piacentini. Vi sono alcuni passaggi ancora da fare per l'approvazione definitiva ma il testo sembra abbastanza consolidato e non ci si aspettano stravolgimenti. Tant'è che diversi commentatori (anche illustri) ne hanno già scritto con dovizia di particolari (e di critiche).

In questa serie di articoli, di cui questo é il primo, andremo ad illustrare quali sono i cambiamenti più rilevanti. 

Il Decreto ne contiene molti, si va da semplici correzioni o aggiustamenti fino all'introduzione di novità assolute a volte anche controverse. In questo primo articolo parleremo di PEC e Domicilio Digitale.

Promozione in vista per la PEC.

Non c'é dubbio, fra tutti gli strumenti contenuti nella "cassetta degli attrezzi" per la digitalizzazione la PEC é lo strumento più usato e "digerito" dall'utenza. Probabilmente per la sua semplicità (gli utenti hanno capito che in fondo é una email con alcune, comode, funzionalità aggiuntive) e per via della sua trasversalità il successo dello strumento é sotto gli occhi di tutti. La PEC tuttavia ha un problema: manca di alcune funzionalità per poter essere considerata un "servizio elettronico di recapito qualificato certificato" ai sensi degli art. 3 comma 37 e 44 del regolamento Europeo eIdas.

Il regolamento infatti definisce "servizio elettronico di recapito certificato" :

un servizio che consente la trasmissione di dati fra terzi per via elettronica e fornisce prove relative al trattamento dei dati trasmessi, fra cui prove dell’avvenuto invio e dell’avvenuta ricezione dei dati, e protegge i dati trasmessi dal rischio di perdita, furto, danni o di modifiche non autorizzate.

Mentre affinché un servizio di recapito elettronico certificato possa essere considerato qualificato è necessario che siano verificati tutti i seguenti requisiti : 

1. il fornitore deve essere un prestatore di servizio fiduciario qualificato;
2. un elevato livello di sicurezza nell'identificazione del mittente - in altre parole una procedura di autenticazione al servizio forte, come ad esempio quella garantita da SPID e pare di poter affermare anche una riconducibilità certa del messaggio al mittente, così come sarebbe previsto per la mai attivata pec-id di cui all'art. 65 comma 1, lettera c-bis;
3. l'identificazione del destinatario possa avvenire prima della trasmissione dei dati;
4. una firma o sigillo elettronico avanzato ne deve garantire l'integrità;
5. qualsiasi modifica necessaria per la trasmissione deve essere indicata al mittente e al destinatario;
6. la data e l'ora di invio e di ricezione sono indicati tramite una validazione temporale qualificata; 

I requisiti 2, 3 e 5 attualmente non fanno parte delle funzionalità della PEC. In realtà, se fosse stata attivata la pec-id (e la sua mancata attivazione é tutt'ora un fatto che non trova spiegazione) i requisiti 2 e di fatto 3 sarebbero stati soddisfatti e la PEC sarebbe a tutti gli effetti compatibile con la normativa europea.

Ma tant'è la PEC attualmente si trova in una terra di mezzo: è più di un servizio certificato ma é meno di un servizio qualificato.

Nel testo corrente il legislatore sposa la strada riduttiva e non riconoscendo la PEC come servizio qualificato la "degrada" a servizio certificato. Al comma 1-ter dell'art.1 infatti si afferma :

Ove la legge consente l'utilizzo della posta elettronica certificata e' ammesso anche l'utilizzo di altro servizio elettronico di recapito certificato

Molti commentatori ritengono che quanto presente nell'attuale testo sia un errore. Io non sono dello stesso parere ma credo che l'aggiustamento introdotto dal Decreto Correttivo che aggiunge al succitato comma 1-ter la parola "qualificato" sia comunque opportuno per diverse ragioni:
in primo luogo il testo corrente avrebbe aperto la strada all'utilizzo di servizi con minori caratteristiche della PEC abbassando di fatto il livello di sicurezza ed attendibilità dello strumento; inoltre si va a tutelare gli attuali prestatori di servizio che si sarebbero venuti a trovare come concorrenti altri soggetti con caratteristiche inferiori rispetto a quelle necessarie per essere erogatori di PEC.

Ora però è necessario che la PEC venga rapidamente adeguata alla normativa Europea. L'elevazione temporanea della PEC a servizio qualificato ed il fatto che non sia stato eliminato il riferimento alla pec-id sembrano indicare che il legislatore abbia intenzione di procedere in questo senso, magari utilizzando SPID, che ricordiamolo rappresenta la materializzazione dell'identità digitale, come sistema di autenticazione forte.

Il Domicilio Digitale: che sia la volta buona ?

Nel Decreto Correttivo sono state introdotte numerose modifiche relativamente al Domicilio Digitale. La maggior parte di esse hanno l'evidente scopo di mettere ordine in un testo che, cresciuto in modo disorganico, affrontava la tematica in modo assai confuso.

Si parte dalla definizione che sostituisce, semplificandola, quella illeggibile attualmente presente al comma n-ter per continuare con la riscrittura degli art. 3-bis e 6 e all'introduzione dei nuovi articoli 6-bis, 6-ter e 6-quater per descrivere gli elenchi in cui saranno presenti i Domicili rispettivamente per Aziende/Professionisti, Pubbliche Amministrazione e persone fisiche e altri enti non tenuti all'iscrizione negli altri registri.

Ma la parte più succosa e attesa riguarda l'implementazione del Domicilio Digitale per le persone fisiche la cui assenza inizia ad assumere contorni che superano l'inquietante per raggiungere l'imbarazzante.

Ma andiamo con ordine.

Una nuova definizione

Nel decreto viene introdotta una nuova definizione di Domicilio Digitale, ben più intelligibile di quella attualmente presente:

Domicilio Digitale: un indirizzo elettronico, eletto in conformità a quanto previsto dal presente Codice, valido ai fini delle comunicazioni elettroniche aventi valore legale

Il Domicilio Digitale in pratica

Come dovrà essere questo "indirizzo elettronico" é specificato al comma 1-ter dell'art. 3-bis:

I domicili digitali di cui ai commi 1 e 1-bis sono eletti presso un servizio di posta elettronica certificata o un servizio elettronico di recapito certificato qualificato come definito dal Regolamento eIDAS secondo le modalità stabilite con le linee guida adottate ai sensi dell’articolo 71. Le persone fisiche possono altresì eleggere il domicilio digitale avvalendosi del servizio di cui all’articolo 64-bis

Di norma quindi il Domicilio Digitale é una PEC oppure, in coerenza con quanto specificato al comma 1-ter dell'art.1, un servizio di recapito certificato qualificato come definito dalla normativa Europea.

Per le sole persone fisiche é consentita una diversa modalità: il servizio di cui all'art.64-bis, il portale (non più unico, visto che il Decreto Correttivo elimina la parola "unico" dal comma 1) di accesso ai servizi della P.A.

Sembra di capire quindi l'intenzione di ridare slancio al progetto "Italia Login" (che dovrebbe rappresentare l'implementazione del servizio di cui all'art. 64-bis) consentendo al cittadino di eleggere il proprio domicilio digitale presso il portale. L'idea non è nuova né sbagliata: già oggi molte Amministrazioni depositano i documenti relativi ai procedimenti (quelli almeno la cui istanza è presentata tramite servizi on-line) presso un'area riservata al cittadino all'interno di un portale, senza tuttavia che questa forma di comunicazione sia legittimata da un norma. Ora la norma c'è ma sembra restringere questa possibilità al solo portale Nazionale, anche se in realtà Italia Login non dovrebbe rappresentare il classico portale della P.A. ma più un set di servizi interoperabili che forse potrebbero essere integrati nei portali dei singoli Enti. (Per cercare di capire cos'è Italia Login, si consiglia di leggere questo articolo di Agid)

Confermato il Domicilio Speciale

Un aspetto interessante é quello del Domicilio Digitale Speciale di cui all'art. 3-bis comma 4-quinques che ultimamente é stato usato da molte Amministrazioni per tamponare l'assenza, come si diceva ormai diventata imbarazzante, del Domicilio Digitale per le persone fisiche. Il comma é stato completamente riscritto allo scopo di eliminare i dubbi interpretativi sorti con la vecchia formulazione. In molti ritenevano infatti che la comunicazione attraverso questo Domicilio, laddove l'indirizzo indicato fosse una semplice email, non fosse comunque sostitutiva della raccomandata con ricevuta di ritorno, ritenendo prevalente l'art. 48.

La nuova formulazione, più chiara, elimina tali dubbi :

Il domicilio speciale di cui all'articolo 47 del Codice civile può essere eletto anche presso un domicilio digitale diverso da quello di cui al comma 1-ter. In tal caso, ferma restando la validità ai fini delle comunicazioni elettroniche aventi valore legale, colui che lo ha eletto non può opporre eccezioni relative alla forma e alla data della spedizione e del ricevimento delle comunicazioni o notificazioni ivi indirizzate

Sempre relativamente a tale aspetto, un'altra parte del nuovo CAD sembra però escludere la possibilità di utilizzare il Domicilio Speciale in sostituzione di quello ordinario. Alcune Amministrazioni, per coprire i casi in cui il procedimento é attivato dall'Amministrazione stessa e poter essere in grado di comunicare in forma elettronica fin dal suo avvio, avevano ipotizzato di far eleggere ai cittadini un Domicilio Speciale valido per ogni procedimento da attivarsi presso l'Amministrazione, interpretando in modo estensivo l'art. 47 del cc.

La nuova formulazione dell'art. 6 però sembra andare in direzione opposta :

Le comunicazioni tramite i domicili digitali di cui all’articolo 3-bis sono effettuate agli indirizzi inseriti negli elenchi di cui agli articoli 6-bis, 6-ter e 6-quater, o a quello eletto come domicilio speciale per determinati atti o affari ai sensi dell’articolo 3-bis, comma 4-quinquies

Ordine e semplificazione

Sempre relativamente all'art.6 si nota anche qui un tentativo di semplificare, la riscrittura del comma 1 appare molto più efficace:

 Le comunicazioni elettroniche trasmesse ad uno dei domicili digitali di cui all’articolo 3-bis producono, quanto al momento della spedizione e del ricevimento, gli stessi effetti giuridici delle comunicazioni a mezzo raccomandata con ricevuta di ritorno ed equivalgono alla notificazione per mezzo della posta salvo che la legge disponga diversamente. Le suddette comunicazioni si intendono spedite dal mittente se inviate al proprio gestore e si intendono consegnate se rese disponibili al domicilio digitale del destinatario, salva la prova che la mancata consegna sia dovuta a fatto non imputabile al destinatario medesimo. La data e l’ora di trasmissione e ricezione del documento informatico sono opponibili ai terzi se apposte in conformità alle linee guida di cui all’articolo 71.

L'aggiunta poi degli articoli 6-bis, 6-ter e 6-quater completa il lavoro di riorganizzazione, semplificazione e chiarezza del testo. Uno sforzo questo certamente apprezzabile e a parere di chi scrive, riuscito.

Domicilio Digitale per le persone fisiche: avanti tutta con le Camere di Commercio

Ma il punto più interessante riguarda il Domicilio Digitale per le persone fisiche. È questo un aspetto fondamentale visto che la sua assenza, dovuta all'ormai patologico ritardo di ANPR, mette in grave difficoltà le amministrazioni che intendono erogare servizi ai cittadini con strumenti digitali. Se è vero che il cittadino può comunicare con la P.A. con la PEC o i servizi autenticati, é ancora impossibile per la P.A. comunicare con il cittadino attraverso un canale ufficiale. L'asimmetria dell'art.65 va assolutamente risolta.

Il Commissario Straordinario sembra aver percepito fin da subito (e ci mancherebbe altro!) la portata del problema e anche la sua causa: il suo legame con il progetto ANPR. 

Su questo punto si é consumata una battaglia fra il Team Digitale e il resto di Agid: i primi hanno fin da subito spinto per slegare il Domicilio Digitale delle persone fisiche da ANPR e trovare una strada maggiormente percorribile per fornirne in tempi rapidi un'implementazione, i secondi, Samaritani in testa, hanno insistito sul mantenimento del legame con ANPR.

Da quanto emerge dal Decreto correttivo sembra che l'abbia spuntata il Commissario Piacentini, anche se ANPR non é stata del tutto tagliata fuori.

La cosa viene regolata all'interno del nuovo articolo 6-quater :

É istituito il pubblico elenco dei domicili digitali delle persone fisiche e degli altri enti di diritto privato non tenuti all’iscrizione in albi professionali o nel registro delle imprese, nel quale sono indicati i domicili eletti ai sensi dell’articolo 3-bis, comma 1-bis. La realizzazione e la gestione dell’Indice sono affidate all’AgID, che vi provvede avvalendosi delle strutture informatiche delle Camere di commercio già deputate alla gestione dell’elenco di cui all’articolo 6-bis [...]
Al completamento dell’ANPR di cui all’articolo 62, AgID provvede al trasferimento dei domicili digitali contenuti nell’elenco di cui al presente articolo nell’ANPR

Quindi, in attesa di ANPR, il registro sarà implementato dalla strutture informatiche della Camere di Commercio; cosa ragionevole pensando che queste già implementano l'analogo elenco per le imprese. Si spera così di accelerare al massimo la creazione di questo indispensabile strumento, lasciando ANPR svincolata ma mantenendola (e qui sta il compromesso) come minimo allineata. 

L'ultimo paragrafo non sta infatti necessariamente a significare che una volta completato ANPR questo rileverà il servizio, semplicemente che vi si provvederà a copiare in ANPR quanto presente nell'elenco. 

Si tratta di una vera e propria svolta, inutile negarlo, da molti attesa vista lo stato in cui desta ANPR, e che ci auguriamo vivamente possa avere rapido successo.

Estensione all'utilizzo del Domicilio Digitale

Un altro grave problema che ha certamente rallentato l'adozione del CAD é stata la difficoltà di utilizzare gli strumenti di comunicazione elettronica per alcune importanti ambiti, quali ad esempio quello delle notifiche, specialmente nel contesto tributario.

Il correttivo prova a mettere mano in questa intricata vicenda, in primo luogo andando a togliere dalle esclusioni di applicabilità della norma le funzioni ispettive e di controllo fiscale. Introducendo quindi un nuovo comma all'art. 2, il 2-bis :

Ferma restando l’applicabilità delle disposizioni del presente decreto agli atti di liquidazione, rettifica, accertamento e di irrogazione delle sanzioni di natura tributaria, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro delegato, adottato su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, sono stabiliti le modalità e i termini di applicazione delle disposizioni del presente codice alle attività e funzioni ispettive e di controllo fiscale.   

Si spera che questo possa finalmente contribuire a semplificare la vita alle Amministrazioni che da un lato sono obbligate a produrre documenti digitali ma poi, causa una mancata armonizzazione delle norme, fanno fatica a comunicare, financo con i soggetti già oggi obbligati ad avere un Domicilio Digitale, con le modalità telematiche. Questo non solo è causa di confusione ed inefficienza ma ha generato nel passato un notevole contenzioso che come sempre ha prodotto sfiducia e rallentato l'utilizzo dello strumento telematico.

Sempre nello stesso ambito si segnala anche quanto introdotto con il nuovo comma 1-quater dell'art. 6 :

I soggetti di cui all’articolo 2, comma 2, notificano direttamente presso i domicili digitali di cui all’articolo 3-bis i propri atti, compresi i verbali relativi alle sanzioni amministrative, gli atti impositivi di accertamento e di riscossione e le ingiunzioni di cui all’articolo 2 del Regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, fatte salve le specifiche disposizioni in ambito tributario. La conformità della copia informatica del documento notificato all’originale è attestata dal responsabile del procedimento in conformità a quanto disposto agli articoli 22 e 23-bis.    

Anche in questo caso le modifiche proposte paiono centrate e focalizzate a risolvere i problemi pratici che hanno afflitto le Amministrazione nel passaggio al digitale.

"Presto che è tardi"

Dal contenuto e dal tenore delle modifiche traspare la consapevolezza di essere in grave ritardo nell'ambito del Domicilio Digitale e di quanto il fatto di essere ancora nella necessità di comunicare con una larga fetta dell'utenza tramite i canali tradizionali "analogici" complichi non poco la vita delle Amministrazioni, specie quelle locali che hanno a che fare principalmente con i cittadini.

Non essendo ipotizzabile, non solo per motivi di divario digitale ma anche culturali, estendere l'obbligo del Domicilio Digitale a tutti, nel Decreto compare un tentativo di accelerare la transizione completa al digitale come minimo riguardo alla comunicazioni effettuate dalla P.A.. Questo in realtà già è presente nella formulazione attuale del CAD ma si è cercato di stringere i tempi riscrivendo l'art. 3-bis, comma 3-bis, cercando di impegnare il Governo a fissare una data entro quale far decorrere tale obbligo :

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, sentiti l’AgID e il Garante per la protezione dei dati personali e acquisito il parere della Conferenza unificata, è stabilita la data a decorrere dalla quale le comunicazioni tra i soggetti di cui all’articolo 2, comma 2, e coloro che non hanno provveduto a eleggere un domicilio digitale ai sensi del comma 1-bis, avvengono esclusivamente in forma elettronica. Con lo stesso decreto sono determinate le modalità con le quali ai predetti soggetti è messo a disposizione un domicilio digitale e sono individuate altre modalità con le quali, per superare il divario digitale, i documenti possono essere consegnati a coloro che non sono in grado di accedere direttamente a un domicilio digitale  

Anche in quest'ultimo caso non si può che negare che il Decreto spinga nella giusta direzione.